提高我国受益所有人信息透明度初探


2019-05-20 19:07:22   点击:
提高我国受益所有人信息透明度初探
张彦军

    近年来,国内通过掩饰、隐瞒股权或控制权关系,以实际控制多家公司实施洗钱、非法集资、职务侵占等犯罪案件多发。开展法人实体受益所有人信息透明度建设是防范该类案件的一项优选方案,也是FATF评估各国反洗钱技术合规性和有效性的一项重要指标。目前,很多国家致力于推进此项工作,部分国家取得了积极进展。我国已颁布了有关识别受益所有人的基本制度,但亟待深入实践并取得实质性进展。
一、受益所有人概念及相关国际标准
     受益所有人(Beneficial owner)是英美法上的概念,指拥有受益所有权的人。受益所有人起源于19世纪的英国信托法,经过在实务中的应用演化,其适用范围也逐渐宽泛。目前,在国际经济法律规范中,受益所有人信息主要适用于以下两个领域。一是适用于规制税收协定滥用行为,防止偷漏税。相关规范性文本主要包括经济合作与发展组织(OECD)主导的《关于避免所得和财产双重征税的协定范本》和联合国发布的《关于发达国家与发展中国家避免双重征税的协定范本》。二是适用于反洗钱和反恐怖融资。主要包括金融行动特别工作组(FATF)、沃尔夫斯堡集团(Wolfsberg Group)、金融稳定论坛(FSF)以及OECD主导的相关研究工作,以及联合国《反腐败公约》等。这也是本文讨论的重点。
      2012年,FATF发布的《关于打击洗钱、恐怖融资、大规模杀伤性武器扩散融资的国际标准:FATF建设》(以下简称《四十项建议》)指出,“受益所有人是指最终拥有或控制某个客户的一个或多个自然人,及(或)某项交易的被代理人(自然人)。受益所有人还包括对某一法人或法律安排享有最终有效控制权的人。”《四十项建议》建议10指出,金融机构采取的客户尽职调查措施包括确定受益所有人身份,即应采取合理措施核实受益所有人身份,以使金融机构确信了解其受益所有人。建议24和建议25分别对法人和法律安排的受益所有权及透明度作出要求,即对于法人和法律安排,金融机构应当了解其所有权和控制权结构,防止法人和法律安排被洗钱和恐怖融资活动滥用。
可以看出,反洗钱和反恐怖融资领域受益所有人概念以“实质重于形式”为判断标准。通过适用受益所有人概念,可有效认定洗钱活动或恐怖融资行为的最终受益人或实际控制人,最终锁定具有洗钱和恐怖融资嫌疑的自然人,有效打击洗钱及相关犯罪。                                            
二、我国受益所有人身份识别制度建设
     2007年颁布的《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》(以下简称《管理办法》)指出,金融机构在以开户等方式与客户建立业务关系或提供规定金额的一次性金融服务时,应当识别客户身份,了解实际控制客户的自然人和交易的实际受益人。这是我国最早关于受益所有人的定义和要求。《管理办法》没有对“实际控制客户的自然人和交易的实际受益人”可量化的判定标准和识别措施做出详细规定。2008年《中国人民银行关于进一步加强金融机构反洗钱工作的通知》(银发【2008】391号)对《管理办法》的表述作了进一步解释和明确,即“实际控制客户的自然人和交易的实际受益人”包括但不限于两类人员一是公司实际控制人;二是未被客户披露,但实际控制着金融交易过程或最终享有相关经济利益的人员(被代理人除外)。同时要求金融机构对这两类人员根据实际情况,择机采取询问客户、要求客户提供证明材料、委托有关机构调查等合理手段,开展客户尽职调查工作,《中国人民银行关于境外机构人民币银行结算账户开立和使用有关问题的通知》(银发【2012】183号)针对“境外机构客户”的实际控制人(受益所有人)做出了规定,要求银行机构采取合理措施了解境外机构客户及其实际控制人,并依据境外机构客户的风险程度采取相应的反洗钱和反恐怖融资措施。
     2017年,人民银行参照FATF《四十项建议》的要求印发《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》(银发【2017】235号),首次明确使用了受益所有人这一概念,将“直接或者间接拥有超过25%公司股权或者表决权的自然人”作为判定受益所有人的首要标准,为反洗钱义务机构有效履行受益所有人身份识别义务提供了制度安排。2018年《中国人民银行关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》(银发【2018】16号)对受益所有人身份识别基本原则、不同形态非自然人客户受益所有人、差异化的身份识别措施、受益所有人信息来源及途径等做出详细规定,旨在进一步增强义务机构开展受益所有人身份识别的可操作性。至此,我国在受益所有人身份识别制度建设上迈出关键性一步;但在执行受益所有人制度提升工作有效性等方面还需要不断深入实践,总结经验。
三、英国受益所有人信息透明度监管实践
    英国等一些发达国家在受益所有人信息获取、登记保存、风险管控、制裁惩戒等方面积累了较为丰富和有效的实践经验,对于我国开展相关工作有一定的启示和借鉴意义。
(一)FATF对英国受益所有人的相关评估情况
     2018年底,FATF发布了对英国的第四轮反洗钱和反恐怖融资互评估报告。FATF在报告中指出,在促进企业(法人)透明度方面,英国是全球领先者,在某些方面甚至超越了FATF在该领域的建议要求。报告显示,在合规性方面,客户尽职调查(建议10)、透明度和法人的受益所有权(建议24)的评估结果均为大致合规(LC),透明度和法律安排的受益所有权(建议25)的评估结果为合规(C);在有效性方面,防止滥用法人和法律安排进行洗钱和恐怖融资、确保主管部门无障碍地获取其受益所有权信息(直接目标5)的评估结果为较高水平(Substantial)。英国在受益所有人信息透明度监管实践中取得了积极成效。
(二)英国提高受益所有人信息透明度的实践
      2013年6月,在厄恩举行的八国集团峰会上,英国承诺将提高公司和法律安排的透明度,并确保信息的可获得性。2016年4月,英国针对公司引入重要控制人公共登记册(PSC);宣布与德国、法国、意大利和西班牙关于自动交换受益所有人信息的试点协议。2016年5月,在英国反腐败峰会上,英国提出32项关于增加透明度的承诺。2017年4月,英国公开征集意见,要求对海外公司控制财产的受益所有人进行公开登记。2017年6月开始,英国与所有王室属地和六个海外领土之间将共享受益所有人信息。2018年1月,英国宣布,拟通过立法对拥有或购买英国财产或参与英国政府采购的非本国实体的受益所有人进行公开登记。
英国受益所有人信息透明度工作具有以下特点。
1、获取法人和法律安排最新基本信息和受益所有权信息的途径多元化
      英国监管当局通过三个来源获取法人基本信息和受益所有权信息。不同的信息来源不仅可提高信息获取的机会,还可有效增强信息的透明度,并有助于降低特定来源信息的准确性问题。
来源一:金融机构和特定非金融行业及职业。英国监管当局可以及时地直接从全融机构和特定非金融行业及职业获得准确和最新的基本信息及受益所有人信息。
来源二:基本信息和受益所有权信息登记册,英国建立了受益所有人信息公共登记册和与纳税相关的信托登记册,并积极推行运用,所有监管当局和公众可通过集中登记册无阻碍、及时获取法人基本信息和受益所有人信息。
来源三:法律实体本身。监管当局还可以直接从法律实体获取基本信息和受益所有人信息,公司和合伙企业必须提交公司或合伙企业的基本信息和个人信息,并在其注册办事处(必须在英国境内)或在公司所在地登记其成员、股东或合伙人。法人必须将信息保存地点通知公司管理部门,便于监管当局获得有关信息。受托人必须保存受益所有人信息(包括关于委托人、受益人和任何其他控制信托的个人),并在监管当局规定的时间内提供给执法机构。
2、不断完善风险预防措施
     英国在金融机构和特定非金融行业及职业方面制定了长远规划,有助于减少滥用法人和信托进行洗钱。2016年,英国在公司管理的现有登记册基础上增加了重要控制人(PSC)登记册。监管当局可随时查阅上市公司的重要控制人登记册,也可以直接要求各公司提供未列入公共登记册的补充资料。目前,英国公司管理部门正在实施一项改进集中登记册的重要方案、包括增强重要控制人信息储存器的功能,以实现更强的搜索性,并降低公司所有权信息链中的任何不透明性。另外,英国还进行了其他立法修改,以提高透明度和减少对英国法人的滥用,其中包括2015年出台的《小企业、企业和就业法》。如果金融机构或特定非金融行业及职业不能应用商业尽职调查,包括识别和验证受益所有人,则必须终止业务关系并考虑提交可疑交易报告。
3、通过严厉的处罚提高工作有效性
     英国当局经常对迟延提交基本信息或重要控制人信息的法人或法律安排采取有效和适当性的处罚措施。提交基本信息或重要控制人信息资料不准确的法人,可处以无上限罚款和(或)两年以下监禁;迟延提交账户可处以1000英镑罚款和每日违约罚款;法人和公司的高级管理层也经常受到类似处罚。受托人未能在受益所有人登记册上保持准确的基本信息和受益所有人信息或档案信息,将受到英国税务管理委员会的经济处罚,并面临谴责声明。报告显示,2016-2017年,公司管理部门开出了8900万英镑的民事罚款,1900名董事因延迟提交文件被起诉。
四、提高我国受益所有人信息透明度的政策建议
     我国受益所有人信息透明度机制建设重点应从监管部门和义务机构两个层面推进。
(一)监管部门:加强顶层设计,构建受益所有人信息配套机制
1、建立对受益所有人信息的登记保存机制。
     
一是出台登记、保存和查询使用制度。明确反洗钱义务机构识别受益所有人信息涉及的客户范围和例外情形,明确登记受益所有人信息的要素及来源,建立受益所有人信息在国家层面的集中保存和更新机制。二是推进市场准入一站式服务。整合工商、税务、社保、银行等关于市场主体准入方面的职能,设立一站式企业登记注册中心,向义务机构提供获取各类法人实体股权或控制权结构信息的多元化渠道。三是建立自动化信息处理系统。可考虑由人民银行构建专门采集、分析、查询受益所有人信息的技术平台,对接有关监管部门和义务机构业务系统,增强相关信息的互换、调用等共享力度。
2、建立对受益所有人信息查询的保密机制
     一是在法律层面明确有关信息保密要求,如可在《反洗钱法》修订或《个人信息保护法》制定中结合一并考虑。二是规范信息的查询使用明确只有合法或特定目的才能查询使用有关数据;应当采取安全措施,防止数据信息未经授权而被扩散、更改、透露或销毁;对于遗失、毁坏有关数据,或者未经授权透露有关数据的,数据涉及主体有权请求赔偿。三是建立信息查询分类屏蔽机制。可考虑根据受益所有人信息敏感程度进行分类,并对不同查询主体显示或屏蔽信息,对超过规定次数的查询请求实施收费机制等。
3、建立对受益所有人信息的质量评价机制
    人民银行应对义务机构采集的受益所有人信息进行监督检查,或引入独立第三方机构评估义务机构识别与核实受益所有人信息制度及流程的适当性和全面性。同时,要求义务机构建立和维护一套信息采集及质量控制制度,以采取合理措施识别并核实受益所有人身份信息,并将此制度纳入自身反洗钱内控制度体系。
(二)义务机构:提高合规意识,完善内部流程管控机制
1、强化受益所有人信息披露的合规意识
     义务机构应在反洗钱工作履职中向本机构各级负责人和一线员工灌输FATF反洗钱国际标准对受益所有人透明度的要求,重点解析以家族成员,或以律师、会计师、书面信托等第三方身份出现的利益代理与利益控制形式。在内控制度、业务受理与流程控制上将受益所有人识别纳入合规管理范畴,通过多种形式的内部培训提高工作人员对受益所有人、法人实体股权或控制权结构、信托及其他法律安排等利益控制与代理形式的分析、识别能力。
2、落实受益所有人身份识别全周期管理
     义务机构在执行非自然人客户尽职调查程序时,要重点关注客户的股权和控制权结构,做到客户身份识别与其受益所有人身份识别同步进行。同时,受益所有人身份识别并不仅止步于开立账户或建立业务关系环节,而是需要在后续交易中持续或重新展识别,即在与客户维持业务关系的整个期间内,要对受益所有人身份识别落实全周期管理,不断补充、更新其信息。此外,对不同风险等级的客户,对其受益所有人应采取差异化的身份识别措施。
3、做好客户资料保存和可疑交易报告
     基于义务机构受益所有人身份识别与调查获取信息渠道、手段的有限性,义务机构在做好分析、识别、查询与实地调查等勤勉尽责工作基础上,仍可能无法全面准确掌握非自然人股杈或控制权结构。因此,在特殊情况下,义务机构除将客户资料和调查过程记录存档以备监管部门调取以及作为合规免责依据之外,还应将相关情况和存疑分析事实依据以可疑交易报告的形式上报中国反洗钱监测分析中心。
 
 
 
 
参考文献
[1]李东荣FATF建议与相关国际公约[M]北京:中国金融出版社,2012.
[2]傅宏宇,张秀.国际法视角下“受益所有人”概念的运用及启示门]中国财政,2016(21):66-67.
[3]FATF. Anti-money Laundering and Counter-terrorist Financing Measures
(United Kingdom Mutual Evaluation Report ), 2018.
 
 
注:张彦军(现供职于中国人民银行定西市中心支行)
 
本文来源:[1]反洗钱工作部际联席会议办公室. 中国反洗钱实务[M].北京:中国金融出版社,2019:25-30
 

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